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| 道州制に関する第3次中間報告（案） | |||||||||||||||||||||||
| 道州制推進本部 平成20年7月4日 |
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| 前文 | |||||||||||||||||||||||
わが党では平成16年11月の道州制調査会発足以来新しい「国のかたち」の創造を念頭に、精力的に道州制に関する議論を進めてきた。 |
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| 1 | 道州制導入の理念・目的 | ||||||||||||||||||||||
| 戦後の荒廃した国土、産業基盤の崩壊という状況の中から、わが国はいち早く食料の自給を達成し、世界が瞠目する復興をなしとげ、さらに持続的な高度成長の上昇気流に乗り、世界第二位の経済大国・日本を作り上げてきた。その背景には産業分野における技術革新、ものつくりの伝統の復活、教育の成果、さらには勤勉な国民性など、いくつかの要因があるが、何といっても高潔で士気の高い官僚に支えられてきた統治機構があったと言える。 しかし、今やわが日本の官僚主導の統治機構は、国民のニーズに対応することができず、機動性・柔軟性を欠き、硬直化し、随所に金属疲労を露呈している。 今やわが国は、有史以来初めて人口減少社会を経験しており、未知の世界に飛び込もうとしている。急速に高齢化し、人口が減少する社会を迎えて、我々は、これまでの硬直した財政運営を克服し、ダイナミズムある新しい国の統治機構を構築しなければ、存立していくことが出来なくなってさえいる。 ２１世紀に羽ばたこうとする日本は、官僚統治による中央集権政治から脱却し、国民の総意と努力による、安全、安心で、公平な国づくり、地域づくりを推進しなければならない。 そして、わが国の存続と発展のためには、抜本的に国のあり方を見直し、中央政府及び地方政府のそれぞれの責任を明確化するとともに、地域の経済力の強化を図ることが必要である。 これを実行しなければ、ＥＵや中国・韓国・シンガポールなど他の東アジア諸国が台頭する中で、国際競争を勝ち抜けないし、また、国民が真に必要とするサービスを適正なコストで提供できなくなる。 特に、少子高齢化が進展する中、持続的・安定的な社会保障制度を確立するためにも新しい統治機構を作り上げることが重要である。 今、政治家に求められているのは、新しい国家・日本をつくるというプリンシプル・大胆な方針を確立することである。 そのための道州制である。日本の再生のための道州制である。 |
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| ○ | 道州制で達成すべき目的は次のとおりである。
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| 2 | 道州制導入のメリット・デメリット | ||||||||||||||||||||||
| ○ | このような道州制を導入することにより、次のようなメリットが生じる。
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| ○ | デメリットとして懸念される事項には、必要な対策を講じる。
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| 3 | 導入すべき道州制の骨格 | ||||||||||||||||||||||
| ○ | 道州制推進本部としては、道州制を「都道府県に代えてより広い区域を有する自 治体として道・州を設け、基礎自治体優先で基礎自治体と道州に対して権限・財源・人間をパッケージで移すことにより、わが国の統治構造を抜本的に変える改革」として構想する。 その際、連邦制に限りなく近い道州制の導入を目指す。 |
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| ○ | 具体的には、
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| 4 | 「第2次中間報告」で残された検討課題についての考え方 | ||||||||||||||||||||||
| (1) | 道州の区割りのあり方・道州の州都のあり方 | ||||||||||||||||||||||
| ○ | 区割り、州都の具体論については、国と道州の役割分担、基礎自治体のあり方、 国と道州の組織などの他の課題について議論が尽くされた後に終局的問題として議論すべきという考え方もあるが、国民的な議論を喚起する観点からは道州制推進本部としての考え方を示すことが望ましいと考える。 |
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| ○ | 区割りを議論する際には以下の点を総合的に考慮すべきである。
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| ○ | 州都についての選択肢は次のとおりと考えられる。また、州都について意見を具申する機関を国に設けるといった考え方もある。
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| (2) | 道州制下における大都市制度、東京のあり方 | ||||||||||||||||||||||
| ○ | 道州制下における大都市制度、東京のあり方については、1 多極分散型の国土形成を図るという国土政策的見地と2 広域自治体(道州)との関係や組織・権限等に関する特例の必要性という地方自治制度の見地からの検討が必要である。
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| (3) | 道州と国の役割分担・道州に対する国の関与のあり方・道州制下における中央省庁体制のあり方 | ||||||||||||||||||||||
| ○ | 道州と国の役割分担については、第2次中間報告において基本方針、3原則を明確に示すとともに、乗り越えるべき課題を整理した。当報告においては以下に乗り越えるべき課題についての解決の方向性を示す。 | ||||||||||||||||||||||
| ○ | 中央省庁の再編については、国の役割の重点化により大幅なスリム化が当然の前提となるが、現在の組織を念頭に置いて省庁、局、課室の数を減少させることのみに重きをおくのではなく、国家戦略に関わり必要な機能を洗い出し、この機能を充分に発揮しうる組織のあり方をゼロベースから構築して抜本的な再編を行うべきである。 | ||||||||||||||||||||||
| ○ | 国と地方の役割分担を明確にし、地方が自主的主体的に地域の課題に対応できるよう、国が道州及び基礎自治体の担う事務に関し法律を定める場合には大枠的かつ最小限の内容に限ることとし、具体的な事項についてはできる限り道州及び基礎自治体の自治立法に委ねる。また、国の地方に対する関与も必要最小限度とし、法律の根拠を要することとする。 | ||||||||||||||||||||||
| ○ | 公共投資については、人口減少、都市化と過疎化の同時進行、財政制約、環境配慮などの状況下において、地域の自立・活性化、国際物流ネットワークの構築等によるわが国の成長力強化、防災・減災等による安全・安心の確保等を推進するため、真に必要な公共投資を選別する必要がある。例えば、都市機能が集積している都市と周辺市町村の連携・ネットワークを促進していくことも必要である。このため、整備水準や施設の利用状況等を踏まえた事業のメリハリ付けを行い、更なる重点化・効率化を図る。その上で、国は国家規模でネットワーク形成を図る必要がある事務を重点的に担うこととする。その際、国から道州・基礎自治体への事務・権限移譲に伴って、公共施設の整備水準・管理水準が低下しないよう十分な地方財源の確保も必要である。 また、高度経済成長期を通じて整備されてきた社会資本のストックについても、建設後の年数が経過するにしたがって、今後、老朽化したストックが急速に増加していくという課題が顕在化しており、維持管理の重要性が益々高まっている。このため、既存施設の改善という視点から質的向上を図るために行う改良再生、定期的な点検等に基づいて、損傷が軽微な段階から対策を行う予防保全の考え方に立った計画的・効率的な維持管理や更新を、今まで以上に重視する必要がある。 |
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| (4) | 道州における公務員制度のあり方〔含官民交流〕 | ||||||||||||||||||||||
| ○ | 国地方を問わず公務員は特定の利害、組織にとらわれることなく、国民と国家の繁栄のために、高い気概、使命感及び倫理観を持った、国民から信頼される人物である必要がある。国、道州、基礎自治体に勤務するすべての職員の総称は「日本国公務員（仮称）」と統一する。更に、公務員には、幅広い知識・経験に裏打ちされた一層の企画立案能力、管理能力が求められる。また、精緻・複雑化する行政分野に対応した今以上の深い専門的知識・経験を有するスペシャリストとしての能力も必要である。 これらの観点を踏まえると、省庁職員については採用から退職までを一元的に管理する仕組みの創設を含め人事管理のあり方の抜本的な見直しが必要となると考えられる。 |
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| ○ | 道州制導入を円滑に進めるためには、都道府県から基礎自治体、国から道州への大幅な事務移譲に伴い、当該事務に従事する公務員の大規模な移管も必要である。国から道州や基礎自治体への公務員の移管は、国の有する高度な技術力を道州や基礎自治体に継承するという観点からも有効である。 この場合、受け入れる側の道州・基礎自治体において、能力・実績に基づいた任用を行うことを基本とし、省庁に残る公務員については、上記の新たな人事管理の仕組みに基づいて配置転換や民間への移行、退職不補充などにより総数を大幅に抑制する。また、移管する公務員にかかる退職金を含めた人件費のための財源を適切に道州や基礎自治体に措置することも必要となる。 その際、一定の移行期間を設け、可能な限り省庁職員の意向を踏まえた身分移管、円滑な事務引継に配慮することも必要である。 |
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| ○ | 省庁職員の総数の大幅な抑制とあわせ、道州･基礎自治体においても重複事務の排除、同種の業務をまとめて効率的に行うことにより、国・地方を通じた公務員数は全体として大幅に削減することが可能となる。個別分野の国･地方の役割分担の具体化、道州及び基礎自治体の総数などを踏まえ、中長期的に総定員数を管理する計画を策定することも考えられる。 | ||||||||||||||||||||||
| (5) | 道州の議会及び首長のあり方・道州と国会のあり方 | ||||||||||||||||||||||
| ○ | 道州議会のあり方については、1 民主制確保のための選挙制度のあり方、2 首長との関係（議院内閣制か、二元代表制か）、3 定数、 4 法律で一律に規定すべきか、道州の選択の余地を認めるかが論点となる。
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| (6) | 道州の自治立法（道州法）のあり方 | ||||||||||||||||||||||
| ○ | 限りなく連邦制に近い道州制を目指す観点から、国が道州及び基礎自治体の担う事務や組織に関し法律を定める場合には大枠的かつ最小限の内容に限ることとし、具体的な事項についてはできる限り道州法又は基礎自治体の自治立法に委ねる。 すなわち、国権の最高機関である国会の意思を拘束できるのは国会自らのみであることから、国会が自己抑制的に自らの立法分野を限定する必要がある。 その際、道州及び基礎自治体の事務や組織に関し法律を定めることができるのは、国民の生命、身体等への重大な危険から国民を保護するための事務や民主政治、地方自治、私有財産制度の根幹となる制度に関わる事務、国家の安全保障や国際的要請に係る事務などに関し全国的に統一的な定めが必要となる場合に限ることとする。 また、国が、道州及び基礎自治体の担う事務や組織に関し法律に規定する場合においても、できる限り道州法で変更（いわゆる「上書き」）できることとする。 これらの考え方に基づいて、現在地方をしばっている法令はすべてゼロベースで見直す必要がある。 あわせて、道州又は基礎自治体の事務とされた事項に関し、国がいかなる関与ができるかについては、分野ごとに更に議論を深める必要がある。 |
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| ○ | 道州と基礎自治体は対等・協力の関係にあることを前提に、道州法で基礎自治体の事務や組織に関して規定することは認めないことが適当ではないか。一方で、基礎自治体の事務や組織に関する事項を含め、地方に関することは道州に委ねるべきであるという考え方もある。 | ||||||||||||||||||||||
| (7) | 道州制下の基礎自治体の規模等 | ||||||||||||||||||||||
| ○ | 道州制の導入に併せて、住民に身近な事務が住民に最も身近なところで決定される基礎自治体中心の体制を確保するため、現在都道府県が行っている仕事の大部分を基礎自治体に移譲する。これに伴い、基礎自治体の事務・権限は基本的に一律となり、中核市・特例市の制度は廃止されることとなる。なお、政令指定都市のあり方については、引き続き検討していく必要がある。 | ||||||||||||||||||||||
| ○ | 基礎自治体は移譲される事務・権限を適切に担いうる規模・能力を備えることが必要であり、現在の中核市程度の人口規模(人口30万以上)あるいは少なくとも人口１０万以上の規模が望まれる。 もっとも、人口規模が10万には満たないが、移譲される事務・権限を適切に担う能力を備えていると認められる自治体については、都道府県の事務・権限を移譲する。 市町村には一層の行政体制の充実強化に向けた取り組みが求められる結果、おおむね700から1000程度の基礎自治体に再編される。 その際、住民自治の観点から、地域自治組織や地域コミュニティの充実など、さらなる自治体内分権の仕組みを設けるべきである。 |
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| ○ | 地理的な制約等から、移譲される事務・権限を適切に担いうる規模・能力を有することとならない小規模団体については、道州あるいは近隣の基礎自治体が補完する必要がある。 道州が補完することについては、住民からの距離が遠くなること、当該基礎自治体の事務を処理するための体制を新たに整備する必要が出てくること等が懸念されることから、基本的には近隣の基礎自治体が補完することが適当であると考える。この場合、小規模団体は近隣の基礎自治体の内部団体に移行し、限定された事務のみを処理する簡素な団体となる仕組みや近隣の基礎自治体が事務を受託する手法などについて検討すべきである。 |
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| ○ | また、単独では人口規模の要件を満たさない基礎自治体が複数で広域事務組合を構成する場合、経過措置的に当該組合に対して事務･権限を移譲することも考えられる。 | ||||||||||||||||||||||
| ○ | 以上の考え方とは別に、道州ごとに市町村の状況、地理的・地形的な条件、歴史的文化的経緯等が異なっていることから、道州内の市町村の権限、規模・能力、市町村再編の必要性、小規模団体の補完のあり方などについては、国が一律に考えるのではなく、各道州に任せるという考え方もあるが、今後、十分な議論が必要である。 | ||||||||||||||||||||||
| (8) | 道州の税財政制度 | ||||||||||||||||||||||
| ○ | 道州制の狙いは、1 行政を効率化するとともに、2 「陳情行政」から脱却し、地域住民が自らの意志と力で素晴らしい地域を創っていくことである。したがって道州の税財政制度の最終的な姿は、次の考え方に立って制度設計すべきである。
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| ○ | 上記の最終的な目標を実現するためには、まず、各道州の税収基盤となる経済力を高めるための知的・社会的インフラ整備が重要である。 更に、道州が社会基盤の拡充と新産業の樹立を図り、安定的な経済・産業基盤が確立し、財政的に自立できるまでの間は税源偏在を調整する必要がある。この場合、「陳情行政」からの脱却が要請される一方、地方自治体の当事者間での調整には限界があり、強者と弱者を固定化してしまう懸念もある。このため、既存の補助金・交付税を廃止する一方、第三者的立場として、また、社会保障（年金を除く）、義務教育、警察・消防について最低限全国一律に義務づけられる事務の適正な執行を確保する観点に立って、現在の地方負担分を含め全額国が負担する新しい交付金（シビルミニマム交付金）を創設し必要な財源保障・財政調整を国の役割において行うこととすべきである。 |
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| ○ | 今後、国、道州、基礎自治体の役割分担のより具体的な制度設計を進めつつ、これに対応して、上述の考え方に沿って、それぞれに割り当てられる税源のあり方や、財源保障・財政調整の仕組み、課税自主権の拡充方策等について、さらに検討を深めていく必要がある。 あわせて、現在の国と地方の債務の処理の道筋をつける。 |
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| (9) | 道州制導入のプロセス（道州制基本法、道州制特区法を含む） | ||||||||||||||||||||||
| ○ | 今後道州制を強力に推進していくためには、国民的議論を喚起し、道州制の導入について国民的な合意を得ていくとともに、道州制の基本的な理念・目的、制度設計の基本的な方針、導入のための検討機関、タイムスケジュールなどについて規定した基本法の制定が不可欠である。 このため、当報告により、国民に道州制推進本部の道州制についての考え方を投げかけ、世論との活発なキャッチボールを行うとともに、民間有識者や経済界等と連携し、客観的かつ具体的な経済効果と行革効果を示すよう検討を深め、さらに明確なビジョンを策定し基本法の制定につなげていく。 |
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| ○ | 道州制特区制度を活用した北海道の取組を先駆的事例として、世論を喚起し、全国的な道州制の早期実現に向けた推進力とする。 このような観点から、北海道には、道民による自主的・自立的な検討を踏まえて、権限、税財源の移譲をはじめ、広域行政の推進を図るための幅広い提案を更に積極的に行うことを期待する。この提案を受けて、北海道に対する幅広い権限の移譲等を可能な限り推し進める。これらの動きに対して、党として積極的に支援する。 また、数多くの提案や権限移譲、その執行を積み重ねながら、年度ごと、あるいは計画満了時に、真の地方分権の推進の観点、すなわち、1 地域の自主性、自立性が向上しているか、2 国・道を通じた行政のスリム化・効率化に繋がっているか、3 地域の自立的な発展に寄与しているか、などの観点からその成果を検証・評価することを通じて、最終的に道州制の真のビジョンへの収斂を図る。 これと平行して、北海道には、支庁改革や道内分権、市町村合併などの環境整備にも取り組みつつ、移譲された事務・事業を活用して、地域の発展に繋がる施策を総合的かつ効果的に推進することを期待する。 |
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| ○ | さらに、九州や関西などにおける取組を党としてもバックアップし、各地域で積極的な取組が行われることを推進する。 | ||||||||||||||||||||||
| 当本部では、このような取組を進めるとともに、さらに議論を深め、道州制の実現を強力に推進する。 | |||||||||||||||||||||||
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